Débats en commission culture et éducation sur mon rapport sur la restitution des biens culturels

Intervention 27/11/2013 - Je vous rappelle que la proposition de directive en cours d'examen aujourd’hui concerne la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire de l'Union européenne. Il s'agit de modifier une directive de 1993 adoptée au moment de la suppression des frontières à l'intérieur de l'UE.
Elle s'appuie sur l'article 36 du TCE (ex art 30) qui prévoit la protection des "trésors nationaux" ayant une valeur artistique, historique ou archéologique.

Il n'y avait pas à l'époque, et il n'y a toujours pas d'ailleurs, de définition homogène de la notion de "trésor national" par les États membres. Pour faciliter la coopération et la mise en œuvre de la directive, les biens culturels ont été fixés par une liste figurant en annexe et définis par:
-    leur nature (objets archéologiques, tableaux et peintures, sculptures, photographies, livres, cartes géographiques mais aussi moyens de transports anciens, ...) ;
-    leur âge, leur ancienneté (50 ou 100 ans pour la plupart d'entre eux) ;
-    et leur valeur variant selon la nature des biens (de 0 pour les pièces archéologiques à 130 000 euros pour les tableaux).

Il est apparu au fil des années que cette directive était assez mal appliquée (15 actions en restitution engagées dont seules 7 ont donné lieu à restitution effective à mettre en parallèle avec 46 restitutions à l'amiable). Pour expliquer cela, les États membres ont mis en avant:
-    la trop courte période pour exercer l'action en restitution ;
-    le champ d'application trop restreint de la directive ;
-    les conditions trop restrictives pour exercer l'action en restitution.
En s’appuyant sur les travaux d’un groupe de travail composé des représentants des autorités nationales en charge de l'application de la directive et sur une consultation publique, la Commission propose : 
1.    l’allongement du délai de restitution et le délai permettant aux États de vérifier la nature du bien culturel faisant l'objet de la procédure de restitution ;
2.    de renverser la charge de la preuve concernant la possession du bien illicite et en faisant peser celle-ci sur le possesseur du bien qui doit démontrer qu'il a exercé la diligence nécessaire pour bénéficier d'une indemnisation ;
3.    de supprimer l'annexe précisant la liste des biens culturels pouvant donner lieu à restitution.
 
La Commission a choisi une procédure de refonte limitant de fait les possibilités de modification de la directive et a choisi comme base juridique le seul article 114 et non les articles 36 (les exceptions à la liberté d'exportation pour les transnationaux) et 167 (compétences de l'Union Européenne en matière de culture).  C’est une approche « marché intérieur ».
Le rapport que je vous présente aujourd’hui prend la forme d’une trentaine d’amendements. Je crois pouvoir dire qu’il n’y a pas de désaccords majeurs avec la Commission.
Pour l’essentiel, mes propositions visent à renforcer l’efficacité du dispositif en clarifiant certains éléments.
Tout d’abord, il m’a semblé important d’ajouter des références aux articles 36 (qui vise explicitement les trésors nationaux) et 167 (qui précise les compétences de l’UE en matière culturelle). Tout comme il m’a paru nécessaire d’ajouter une référence dans les considérants à la convention de l’UNESCO sur la protection de la promotion de la diversité des expressions culturelles et de préciser que les biens culturels, même s’ils peuvent faire l’objet de transactions, ne sont pas des marchandises comme les autres et doivent donc bénéficier d’une protection particulière telle que prévue justement par la Convention de l’UNESCO et l’article 36 des Traités
Ensuite, et c’est ma principale modification au texte de la Commission, je vous propose de ne pas supprimer totalement l’annexe mais d’en faire une sorte d’outil de convergence des législations européennes, de référence, en matière de biens culturels. Quand on lit les conclusions des experts, ce n’est pas la nature des biens visés par l’annexe qui a nui à la mise en œuvre de la directive mais les exigences d’ancienneté et de valeur monétaire.
Je vous propose de nous aligner sur la convention UNESCO spécifique relative à l’importation et l’exportation des biens culturels, afin de faciliter la convergence avec cette convention et par là même sa ratification par l’ensemble des États membres ce que je vous propose de dire explicitement dans les considérants et de faire de même pour la Convention UNIDROIT.
La suppression totale de l’annexe ne me parait pas opportune dès lors que les  États ont des définitions très variables de la notion de « trésor national », voire pas de définition du tout. Mais afin de laisser toute liberté aux États, je vous propose de ne donner à cette annexe qu’un caractère indicatif.
Je vous propose également de préciser la nature des informations transmises à l’IMI, le système de coopération administrative choisi pour faciliter les échanges d’information entre administrations, partant du principe que mieux l’information et la communication sont assurées entre les administrations, plus on évitera les procédures judiciaires.
Dans le même esprit, les informations concernant les biens culturels classés comme trésors nationaux, tout comme leur disparition, doivent être diffusés largement. Ceci facilitera l’information des acteurs du marché de l’art et donc leur permettra d’exercer la « diligence requise » quant à l’origine du bien culturel qu’ils vont acquérir pour leur propre compte ou celui d’autrui.
Je vous propose également de supprimer toute référence à la « bonne foi » qui, dans certaines législations, peut se révéler ambigüe par rapport à la notion de diligence requise en vous précisant qu’il s’agit là de ne pas permettre à l’acteur « imprudent » de bénéficier d’une indemnité par l’État lésé qui veut récupérer son bien.
Je préciserai que, pour l’essentiel, ce sont les marchands d’art qui sont concernés, ce ne sont donc pas des acheteurs occasionnels mais des professionnels aguerris.
Je vous propose également de porter de 5 à 6 mois le délai permettant aux États de vérifier si l’on est bien en présence d’un bien culturel ; le délai de 5 mois me paraissant un délai assez inhabituellement usité.
Enfin, je vous propose de maintenir le comité de coopération administrative spécifique à cette directive, tel qu’initié en 1993 car, compte tenu de la faiblesse de mise en œuvre de cette directive, c’est maintenant que ce comité devra jouer pleinement son rôle.
Les autres amendements sont beaucoup plus formels et je vais vous en éviter les détails. Je vous renvoie donc au rapport.

 

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