Échanges de vues sur le projet de rapport relatif à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre.

Intervention en Commission CULTURE ET EDUCATION du 17/09/2013 - J'ai été nommée en juillet dernier rapporteure sur un projet de directive (présenté par la Commission (qui a l'initiative législative) relatif à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre.
C'est un rapport très juridique et je suis heureuse en l'espèce d'avoir fait des études de droit.
Cela concerne en fait les œuvres d'art (classées "trésor national" volées et retrouvées dans un autre État membre. L'objectif de ce rapport est de modifier la législation existante qui a fait preuve de son insuffisance afin de faciliter le retour des dites œuvres dans le pays d'origine.

17/09/2013 - La proposition de directive que je suis chargée de vous présenter aujourd'hui concerne la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire de l'Union européenne.
Il s'agit de modifier une directive de 1993. Je précise d'entrée de jeu que c'est la procédure de refonte qui a été choisie par la Commission, ce qui limite la possibilité du Parlement Européen de modifier le texte à certains paragraphes.
Cette directive a été adoptée au moment de la suppression des frontières en 1993 et complète le règlement de la même année concernant l'exportation des biens culturels et soumettant l'exportation de certains de ces biens à l'autorisation d'exportation par les États Membres.
Elle s'appuie sur l'article 36 du TCE (ex art 30) qui prévoit les exceptions à l'interdiction des restrictions aux importations et aux exportations prévues par les articles 34 et 35 du Traité. Parmi ces exceptions figure la protection des "trésors nationaux" ayant une valeur artistique, historique ou archéologique.
En fait, la directive a permis la mise en place de procédure de restitution des biens culturels classés "trésors nationaux" ayant quitté illégalement le territoire national.
Il n'y avait pas à l'époque, et il n'y a toujours pas d'ailleurs, de définition homogène de la notion de "trésor national".  Afin de faciliter la coopération en ce domaine entre les États Membres avec comme objectif la reconnaissance mutuelle des législations nationales mais aussi pour limiter le champ de la directive, celle -ci était accompagnée d'une annexe listant les catégories de biens pouvant faire l'objet d'une restitution.
Les biens culturels figurant sur cette liste sont définis par:
-    leur nature (objets archéologiques, tableaux et peintures, sculptures, photographies, livres, cartes géographiques mais aussi moyens de transports anciens, ...) ;
-    leur âge (50 ou 100 ans pour la plupart d'entre eux) ;
-    mais aussi leur valeur, allant d'une valeur 0 pour les pièces archéologiques (ce qui signifie que tout objet archéologique classé "trésor national" peut faire l'objet d'une restitution) à une valeur de 130 000 euros pour les tableaux (ce qui est logique au regard du marché de l'art).
L'article 16 de la directive prévoyait qu'un rapport sur l'application de la directive serait envoyé tous les trois ans par la Commission au Parlement Européen, au Conseil et au CESE sur la base des rapports des États Membres.
C'est sur la base de son 4ème rapport d'évaluation de cette directive que la Commission nous propose ce projet de refonte.
Il convient de préciser que le 3ème rapport faisait déjà apparaître que la directive était assez mal appliquée et que les États membres mettaient en avant:
-    la trop courte période pour exercer l'action en restitution ;
-    le champ d'application trop restreint de la directive ;
-    les conditions trop restrictives pour exercer l'action en restitution.
En conséquence, la Commission a mis en place en 2009 un groupe de travail composé des représentants des autorités nationales en charge de l'application de la directive qui a rendu ses conclusions en 2011 en considérant notamment :
-    Premièrement, qu'il fallait réviser la directive afin de rendre plus efficace le système de restitution:
1.    en allongeant le délai de restitution ;
2.    en allongeant le délai permettant aux États de vérifier la nature du bien culturel faisant l'objet de la procédure de restitution ;
3.    en clarifiant certaines dispositions de la directive de façon notamment à interpréter de manière plus uniforme la notion de "diligence requise" qui permet de vérifier la bonne foi du possesseur de l'œuvre avant de lui permettre d'être indemnisé dans le cadre de la procédure de restitution ;
4.    en supprimant les seuils financiers et/ou l'ancienneté attachés à certaines œuvres, voire en supprimant l'annexe elle-même.
-    Deuxièmement, la Commission a engagé une procédure de consultation publique qui a été lancée le 30 novembre 2011 et clôturée le 5 mars 2012 sur la base d'un questionnaire traduit dans les 22 langues de l'UE.
La DG entreprise a reçu 142 réponses, 118 émanent du secteur privé dont 77 citoyens et 24 du secteur public, dont 16 d'administrations publiques.
J'avoue que je trouve ce taux de réponse assez faible d'autant qu'il n'émane que de 13 États membres pour le secteur privé dont 50% en provenance d'Allemagne et de 12 États membres pour le secteur public (les plus concernés étonnamment notamment la France, hostile à une révision, n'y a pas répondu). Une majorité des participants juge adéquat le système existant. Ce sont les autorités publiques qui souhaitent la révision.
Il convient de noter que l'UNESCO et UNIDROIT (l'institut international pour l'unification du droit privé) ont également participé à cette consultation.
Si je fais court et pour éviter d'être trop longue puisque nous aurons l'occasion de revenir plus en détail sur le contenu du projet de directive lors de la présentation du rapport, je dirai que la Commission, dans sa proposition de modification reprend l'essentiel des propositions du groupe de travail et notamment qu'il est nécessaire de réviser la directive 93/7/CEE afin de rendre le système plus efficace pour la restitution des biens culturels classés "trésors nationaux".

Je vais terminer mon propos en vous faisant part des questions que je me pose concernant cette révision :
1.    Tout d'abord la base juridique: pourquoi s'appuyer sur le seul article 114 et non sur les articles 36 (les exceptions à la liberté d'exportation pour les transnationaux) et 167 (compétences de l'Union Européenne en matière de culture).  J'avoue ne pas avoir posé la question à la Commission lors de notre première et unique rencontre en juillet, juste après ma nomination comme rapporteur ;
2.    La question de la suppression de l'annexe. Celle-ci se fait dans le souci de simplification et afin d'élargir le champ d'application de la directive en donnant plus de marge de manœuvre aux États. Or, il me semble que cette annexe avait pour but d'aider les États membres à plus ou moins harmoniser leur législation.
La supprimer, alors que nous savons que les État membres sont loin d'avoir tous une définition de la notion de "trésor national" et que, lorsque ces définitions existent, elles sont loin d'être homogènes, est pour moins source d'interrogation.
3.    L'extension des délais ne me pose pas de question en soi mais j'ai des interrogations en ce qui concerne le choix de ces délais :
-    celui de 5 mois accordé aux États requérants de vérifier la nature du bien culturel me parait curieux et peu habituel, un délai de 6 mois, voire d'un an serait, me semble-t-il, plus opérationnel ;
-    celui pour l'introduction d'une action en restitution passant de 1 à 3 ans me parait, au contraire, un peu trop allongé.
Nous avons donc besoin d'explications ad hoc sur les choix opérés.
4.    La coopération administrative est une bonne chose en soi, bien évidemment, y compris parce qu'elle peut éviter des actions judiciaires longues, coûteuses et peu opérantes comme l'ont démontré tant les rapports des États membres que les conclusions du groupe de travail et la consultation publique.
Mon interrogation porte sur le choix du système de coopération. En l'espèce, l'IMI (système d'information sur le marché intérieur). C'est un outil relativement récent, lancé à la fin des années 2000 et dont la création était motivée par l'importance de la coopération administrative dans la mise en place: "d'un marché unique dynamique". Or aujourd'hui, si mes informations sont bonnes, il ne concerne que deux directives:
-    celle sur la reconnaissance des diplômes ;
-    et la directive "services".
Ces directives sont loin d'être négligeables mais on est assez loin des ambitions de départ et je m'interroge sur la pertinence d'y ajouter la directive qui nous est soumise aujourd'hui, dont les objectifs sont pour le moins assez éloignés des deux autres directives précitées.

5.    La charge de la preuve: jusqu'à présent, celle-ci était régie par la législation de l'État membre requis. La Commission propose là d'harmoniser le droit européen en faisant peser celle-ci sur le possesseur du  bien culturel qui devra prouver qu'il a exercé la diligence requise lors de l'acquisition du bien pour vérifier l'origine de celui-ci.
La Commission reprend là une proposition d'UNIDROIT qui m'interpelle notamment par rapport à la compatibilité avec la législation des États Membres et donc la faisabilité réelle du nouveau dispositif.
6.    J'ajoute et ce sera mon dernier point en l'état de mes réflexions que l'application de la notion de diligence requise sans tenir compte des circonstances de l'acquisition du bien et notamment de la bonne foi de l'acquéreur du bien me laisse là aussi perplexe, notamment quand on note en parallèle la définition des biens culturels donnée par l'article 1 du projet de directive. En effet, est considéré comme "bien culturel" un bien classé trésor national avant ou après sa sortie du territoire. Quelle diligence peut-on exiger du possesseur si le bien n'est pas encore considéré comme "trésor national"? A tout le moins, la notion de bonne foi me paraitrait-elle plus pertinente.

Je suis très consciente de ne vous apporter ici que les prémisses d'une réflexion et je voudrais partager ces réflexions avec les rapporteurs fictifs dans le cadre d'un groupe de travail avec un certain nombre d'experts que je vous propose de réunir dans la matinée du 1er octobre.
Sachant que, sauf erreur de ma part, le rapport doit être envoyé à la traduction mi-octobre, je proposerai une réunion aux shadows durant la session plénière du 7 au 13 octobre.

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